Fiscalité et forêts : entre contraintes et incitations

December 30, 2019

Alain Karsenty, économiste au CIRAD (Centre de Coopération Internationale en Recherche Agronomique pour le Développement), partage depuis quelques temps des articles traitant des forêts, des taxes, du foncier et de l’environnement dans les pays en développement, avec The Forest Time pour le plus grand plaisir de ses lecteurs. En ce mois de janvier, nous avons souhaité en savoir plus sur Alain Karsenty au travers d’une présentation globale de son travail depuis le début de sa carrière. Ses connaissances et son expérience en Afrique Centrale mais également à travers le monde lui permettent aujourd’hui de travailler la question de la fiscalité forestière, des ressources naturelles et des politiques menées en faveur de la lutte contre la déforestation.

Petit détour international sur les questions des réformes politiques publiques affectant les forêts ainsi que sur les instruments économiques potentiellement utilisés afin de réduire la déforestation.

Pouvez-vous vous présenter ?

J’ai fait des études qui marquent mes premiers pas dans la vie active. J’ai commencé très vite à travailler sur des questions interdisciplinaires, comme celle du foncier par exemple. Ce fut le cas Maroc, qui a été le pays support à ma thèse sur les terres collectives en 1987.

Dès 1988 et jusqu’en 1990, j’ai travaillé pour la première fois en Afrique subsaharienne, aux Nations-Unies, sur des dossiers agricoles et forestiers. Pendant deux ans j’ai ensuite travaillé dans un institut d’économie et de gestion agricole. Très vite j’ai repris dans le domaine de la recherche sur mon sujet de thèse.

Depuis 1992, je travaille pour le CIRAD, d’abord comme spécialiste du foncier. J’ai découvert les questions forestières par hasard, au cours d’une mission que l’on m’avait confiée, le secteur m’était alors inconnu. J’ai alors été affecté au département des forêts. J’ai travaillé d’abord sur l’économie de l’exploitation et les politiques forestières. Les questions forestières ont changé de dimension à partir de la fin des années 1990, avec la signature du protocole de Kyoto et les mécanismes carbone. J’ai élargi mon champ d’investigation à la thématique climat/carbone.

À la fin des années 1990, la Banque Mondiale m’a contacté pour réaliser une série d’expertises sur l’Afrique Centrale. J’ai alors travaillé sur les politiques et réformes économiques, ainsi que sur la fiscalité des forêts tropicales.

En fait, la forêt constitue ma filière de référence pour mes travaux d’économie politique. Dans le registre de l’expertise, mon objectif, est de concevoir, d’utiliser, et de combiner différents instruments économiques pour donner corps à des politiques publiques au service de l’environnement, au-delà du seul secteur forestier. J’ai travaillé avec plusieurs organisations internationales sur ces sujets.

En 2003, j’ai reçu mon habilitation à diriger des recherches, qui m’a permis de diriger une douzaine de thèses depuis lors. Ce qui montre que l’on peut combiner des activités dans la recherche, l’expertise, la consultation et la formation, en France et à l’étranger.

À partir de 2005, je me suis intéressé au mécanisme REDD+ (Réduction des Émissions dues à la Déforestation et à la Dégradation forestière) et aux instruments économiques induits par le dispositif. Mais la question du foncier n’était jamais très loin.

La question du foncier forestier est-elle spécifique à chaque pays ?

Tout à fait. Il y a évidemment des traditions et des pratiques ancestrales, mais la coutume n’est pas figée, elle évolue en fonction des circonstances et des rapports de pouvoir internes aux groupes locaux, aux relations avec l’État... Par exemple, les règles foncières peuvent constituer un obstacle aux plantations d’arbres. Parfois on peut faire des cultures annuelles mais sans avoir le droit de planter et donc dans l’impossibilité de transmettre aux descendants. En Afrique, la terre n’appartient pas forcément à ceux qui la cultivent. On a souvent des propriétaires coutumiers, se revendiquant descendants des premiers occupants, qui ont « prêté » de la terre à d’autres ruraux, parfois des migrants, et qui leur interdisent les plantations pérennes, lesquelles seraient synonyme d’appropriation. « Tu as la terre mais je peux te la reprendre à mon gré, donc tu ne plantes pas d’arbre ».

Évidemment, cette « règle » n’est pas immuable, et des autorisations de planter peuvent être accordées par les propriétaires coutumiers. On trouve aussi des exploitants familiaux disposant de ces droits « de gestion ». Mais cette diversité des situations montre qu’il faut connaître précisément ces rapports socio-fonciers avant de lancer des projets orientés vers l’agroforesterie ou la plantation d’arbres à grande échelle. Les bailleurs de fonds, qui font montre d’un engouement récent pour la restauration des terres par les plantations, devraient mieux prendre la mesure de ces difficultés.

Vous travaillez également beaucoup sur la fiscalité. En quoi la fiscalité peut-elle être une aide au développement durable et à la conservation des forêts ?

La fiscalité peut constituer un moyen de financer le développement durable à travers des programmes à grande échelle. Au Costa Rica ou au Mexique des redevances sur les carburants et sur la distribution d’eau ont été affectées à des fonds finançant des Paiements pour Services Environnementaux.  Cela a permis à ces pays de disposer d’instruments innovants à l’échelle nationale pour faire évoluer les comportements des ruraux afin de conserver et gérer les forêts.

Mais l’affectation de recettes fiscales à d’autres entités que le budget général de l’État va à l’encontre des règles de l’orthodoxie budgétaire que des institutions comme le FMI défendent. C’est pourtant la seule manière réaliste de mettre les financements nécessaires pour la transition écologique à l’abri des arbitrages budgétaires annuels.

En Afrique, il est difficile d’envisager d’accroitre la fiscalité sur les carburants comme au Costa Rica. Par contre, il est possible d’envisager des redevances à faible taux mais à très large assiette, sur des produits que les urbains consomment beaucoup, comme les unités téléphoniques ou les boissons en bouteille (bières, sodas…), voire l’accès aux réseaux sociaux. Plus l’assiette sera large, plus les taux pourront être faibles. Le but n’est pas de diminuer la consommation mais de générer un flux stable de ressources financières permettant de rémunérer les producteurs ruraux et les communautés pour des pratiques écologiques.

Dans tous ces cas, il ne s’agit pas de fiscalité écologique, mais de fiscalité de rendement affectée à des objectifs environnementaux, ce qui est différent.

Qu’est-ce que la fiscalité écologique ?

Elle a pour objectif unique de changer les comportements en incitant à l’adoption de bonnes pratiques. En Côte d’Ivoire, je travaille avec la Banque Mondiale sur une étude visant à  introduire un système de Bonus-Malus fiscal, pour favoriser le « cacao durable », c’est-à-dire un cacao qui serait tracé et certifié « zéro déforestation ». Le principe d’un Bonus-Malus fiscal est que la baisse des taxes des uns (les producteurs de cacao durable) est financée par la hausse des taxes des autres. Cette évolution devrait être progressive, la hausse étalée sur plusieurs années. L’objectif n’est pas de générer de recettes supplémentaires, le mécanisme étant budgétairement neutre, mais de réduire la part du cacao à l’origine indéterminée (non tracé). Le plus réaliste nous semble de s’appuyer sur les certifications indépendantes. La principale certification pour le cacao est en pleine mutation et devrait intégrer très bientôt des critères plus précis pour le « zéro déforestation ».

En Afrique centrale, la certification de « bonne gestion forestière » ne progresse plus, du fait de la part de plus en plus importante prise par les opérateurs asiatiques au détriment des européens, du fait que le commerce du bois s’est tourné vers l’Asie et que les marchés intérieurs s’accroissent avec l’étalement urbain. J’ai réalisé récemment une étude de faisabilité pour un mécanisme de baisse de la fiscalité forestière pour les concessions certifiées FSC ou PAFC/PEFC. Des bailleurs de fonds internationaux pourraient s’engager, sur plusieurs années, à compenser aux États producteurs le manque à gagner fiscal qui résulterait de cette mesure incitative pour la certification. Outre que cela redonnerait de la compétitivité aux entreprises certifiées qui font face à des coûts supérieurs aux autres, cela pourrait aussi attirer des sociétés capables d’être certifiées mais aujourd’hui peu intéressées du fait de l’absence de demande pour du bois certifié sur les marchés sur lesquels elles vendent.

Au Cameroun, la fiscalité est très forte et ce mécanisme serait très utile. Au Gabon, où la fiscalité est faible, on pourrait envisager un mécanisme de type Bonus-Malus avec des taux différents entre certifiés et non-certifiés.

Vous avez récemment été auditionné au Conseil Économique, Social et Environnemental sur la déforestation. Qu’avez-vous proposé ?

J’ai notamment proposé  de travailler, à l’échelle de l’Union Européenne, sur une différenciation des tarifs douaniers à l’importation de produits agricoles et forestiers, afin de favoriser les productions « zéro déforestation ». L’Europe importe des produits agricoles dont une partie d’entre eux est impliquée dans des processus de déforestation, de manière légale ou illicite. Il faut bannir les productions impliquées dans la déforestation illicite, comme l’UE tente de la faire pour le bois illégal, à travers le règlement « bois » qui oblige les importateurs à effectuer une « diligence raisonnée » pour les provenances à risque. Mais ceci sera insuffisant, car une bonne partie de la « déforestation importée » à travers les produits n’est pas illégale au regard des lois des pays d’origine. C’est pour cette catégorie qu’il faut utiliser l’arme des tarifs douaniers.

Aujourd’hui, du fait de différents accords commerciaux, de nombreux produits sont exemptés de droits de douanes à l’entrée dans l’UE (soja, cacao…) ou faiblement taxés (huile de palme, par exemple). Dans ce cas, je propose que l’UE augmente le niveau des droits de douane pour les productions « à risque » qui ne seraient pas certifiées « zéro déforestation ». Comme dans un premier temps il y aura moins de produits importés certifiés que de produits conventionnels, il y aura des recettes fiscales. Il serait alors judicieux, tant pour des raisons d’équité que diplomatiques, d’affecter intégralement ces recettes au financement de projets d’appui aux petits producteurs dans le pays en développement pour les aider à faire évoluer leurs pratiques et à accéder à la certification.

Cela suppose qu’il existe des certifications incluant des critères zéro déforestation robustes pour chaque famille de produits, ce qui n’est pas encore le cas. Mais si l’UE indique qu’elle entend mettre en place ces changements dans les toutes prochaines années, il ne fait guère de doutes que ces certifications apparaitront ou évolueront pour intégrer les critères attendus par les consommateurs d’une des plus grandes zones économiques mondiales.

A l’heure actuelle, une telle mesure pourrait être contestée au regard des règles de l’OMC, qui n’autorisent de discriminer des produits sur la base des « procédés et méthodes de production » que si ces procédés modifient les qualités intrinsèques du produit (induisant par exemple un risque pour la santé des consommateurs). Jusqu’à présent, la jurisprudence de l’OMC a repoussé la prise en compte des « externalités » (par exemple la déforestation) liée aux procédés de production. Il est clair qu’il faut faire évoluer ces règles et que ceci devrait constituer un des objectifs de notre diplomatie.  Comme l’indiquent, dans une tribune récente dans Le Monde (10/12/19) trois ministres français « il faut mettre la politique commerciale au service du climat ».

Que pensez-vous du Label Bas Carbone ?

Conf article Label Bas Carbone.

S’il s’agit d’orienter les financements vers des projets vertueux pour le climat et l’environnement, c’est un instrument utile. Mais je suis gêné par le fait que les acteurs associent immédiatement cela à la « compensation carbone », principe qui laisse croire aux agents économiques qu’il serait possible de neutraliser leurs émissions de gaz à effet de serre. Or, ceci est une dangereuse illusion, en particulier quand la compensation est réalisée dans le secteur forestier.

Il y a tout d’abord, le problème de la non-permanence de la séquestration du carbone dans les arbres et les sous-sols. Il faudrait pouvoir garantir que les forêts plantées conserveront leur stock de carbone aussi longtemps que le temps moyen de résidence d’une molécule de CO2 dans l’atmosphère, pendant laquelle elle participe au réchauffement du climat. Cette durée est estimé entre 50 et 200 ans par le GIEC et elle tend à s’accroitre avec l’accumulation croissante du CO2 dans l’atmosphère. Or, une forêt peut bruler, être détruite par des insectes, dépérir faute d’eau....

Un autre problème est lié aux effets d’aubaine : « compenser » avec des activités forestières rentables ne créée pas de réductions « additionnelle », car il y a de fortes chances que ces activités auraient été entreprises quoiqu’il arrive. Au niveau international, beaucoup de projets de compensation (dans le cadre du mécanisme REDD+) se fondent sur la conservation de forêts pour éviter leur destruction. Mais prouver cela suppose la construction d’un scénario « que se passerait-il en l’absence de projet » qui peut être hautement hypothétique et, dans tous les cas, parfaitement invérifiable (puisque le projet sera réalisé). La tentation est grande pour les porteurs de projet de prévoir le « pire » en matière de déforestation, pour pouvoir ensuite prétendre l’avoir évité.

Maintenant, les projets réalisés au nom de la compensation peuvent être très utiles pour restaurer de écosystèmes dégradés ou conserver la biodiversité. Mais il faut abandonner le vocabulaire de la « compensation », lequel permet trop souvent aux entreprises de continuer à faire du business-as-usual et aux consommateurs grand émetteurs de s’acheter une conscience écologique à moindre frais. Parler de « contribution aux efforts collectifs d’atténuation » plutôt que de compensation, constituerait une clarification nécessaire. Et que les entreprises mutualisent leurs efforts et se coordonnent avec les autorités publiques pour financer et soutenir de différentes manières des politiques et des programmes d’atténuation du changement climatiques cohérents plutôt que de viser une improbable neutralité carbone individuelle, marquerait un progrès considérable.

 

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